【广发宏观王丹】如何理解大型易地搬迁融入新型城镇化的政策

Original 王丹郭磊宏观茶座 2023-02-02

广发证券资深宏观分析师王丹

bjwangdan@gf.com.cn

广发宏观郭磊团队

报告摘要

2023年1月28日，国家发改委联合18个部门印发《关于推动大型易地扶贫搬迁安置区融入新型城镇化实现高质量发展的指导意见》，共包含20条具体要求和政策部署。

第一，什么是“易地扶贫搬迁”？易地扶贫搬迁是精准扶贫“五个一批”的重要组成部分，即发展生产脱贫一批、易地扶贫搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批。数据显示我国“十三五”期间共实现了960多万建档立卡贫困群众的易地扶贫搬迁。

第二，此次18部委联合发文的增量信息又是什么？此次文件是在易地扶贫搬迁已经完成的基础上，进一步推进后续扶持和加快发展的工作，目标是“加快实现人口市民化、就业多元化、产业特色化、基本公共服务均等化、社会治理现代化”。主要方式一是分类引导大型安置区融入新型城镇化；二是鼓励支持有条件有意愿的搬迁群众进城落户，促进高质量充分就业，促进安置区生活便利性；三是强化产业帮扶，提升安置区后续产业可持续发展能力。

第三，引导大型安置区融入新型城镇化、推动安置区与所在城镇一体化建设发展、提升安置区生产生活便利性将给县域经济带来增量基建投资需求。文件要求全面提升安置区生产生活便利性，重点包括县城基础设施延伸覆盖、配套设施提档升级和公共服务提标扩面三个方面。文件具体对道路设施，供水、供气、供热管网和垃圾污水处理设施、信息通信网络等市政公用设施，消防栓、蓄水池、微型消防站等配套设施，教育、医疗、养老等公共服务设施，社区服务中心、综合性文体场所等均提出了建设要求。

第四，人口的市民化将助推城镇化率的提升，“新市民”又会进一步影响消费领域。“人口市民化”的第一重体现是户籍的市民化，即“鼓励支持有条件有意愿的搬迁群众进城落户”，这将带来我国人口城镇化率的提升；第二重体现是“推动搬迁群众生产生活方式由农民向市民转变”，通过城镇基本公共服务向搬迁人口的覆盖、产业发展和就业保障、生活方式的转变，提振居民消费水平。

第五，产业发展和就业保障将有助于产业下沉、劳动力供求的对接。文件要求通过提供劳务输出服务，安置区配套产业园区、就业帮扶车间、社区工厂，零工市场，周边以工代赈项目、县域内重点工程项目建设等多种方式促进就业。在产业发展方面，则主要通过县域产业特色化发展来辐射和带动安置区产业发展，因地制宜发展来料加工、包装运输、餐饮休闲、特色种养、农产品加工、特色手工业、电子商务、乡村旅游等产业。

第六，与加快土地流转结合、保障搬迁群众在迁出地的合法权益也是增加居民收入和支出的重要制度支持。文件明确，“切实保障搬迁群众在迁出地原有合法耕地、林地、草场等承包经营权以及各类农牧业补贴和生态补偿等权益”。具体收益来源包括两方面，一是“探索整合利用腾退宅基地和碎片化集体建设用地，加快土地流转”；二是“鼓励支持各地在迁出区开展土地规模经营、依法依规实施国家储备林项目或油茶等木本油料种植项目，退耕还林还草，盘活迁出地土地资源”。

第七，关于资源保障，文件涉及的包括建立健全新增城镇建设用地规模与搬迁人口落户城镇数量挂钩机制；支持省级易地扶贫搬迁投融资平台业务转型，符合条件的可承担地方政府专项债券项目建设运营，积极支持发行公司信用类债券；将符合条件的安置区融入新型城镇化相关项目纳入地方政府专项债券支持范围；通过农业转移人口市民化奖励机制，对吸纳搬迁人口落户多的地区给予财政支持等。

第八，从宏观角度，对政策要由近看远，我们进一步的理解还有以下几点：（1）2020-2022年的疫情可能带来部分人群致贫返贫，易地扶贫搬迁融入新型城镇化有助于巩固扶贫成果；（2）这项政策也是一个信号，低收入群体的公共服务均等化是“十四五”期间高质量发展的重要内容之一，它对中国经济、居民收入、基础消费发展都会带来深远影响；（3）由于大的方向是要承接人的上翻和部分产业的下沉，县域经济的基础设施建设、公共服务配套仍有广阔空间；城市半径、存量商品房市场、产业分布也会受到影响；（4）从类似政策的资源配套看，财政的“钱随人走”是一个重要原则，未来应会逐步实现按常住人口进行均衡性转移支付，增强基层公共服务保障能力，人口的转移将是地方财政资源的基础，地方也会有竞争性吸引人口的动力；（5）中长期看，中国经济仍有一块优势和空间是推动农村人口的进一步城市化。

正文

2023年1月28日，国家发改委联合财政部等18个部门印发《关于推动大型易地扶贫搬迁安置区融入新型城镇化实现高质量发展的指导意见》，明确了今后一个时期推动大型易地扶贫搬迁安置区融入新型城镇化、实现高质量发展的总体要求、主攻方向、主要任务和支持政策。[1]

什么是“易地扶贫搬迁”？易地扶贫搬迁是精准扶贫“五个一批”的重要组成部分，即发展生产脱贫一批、易地扶贫搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批。数据显示我国“十三五”期间共实现了960多万建档立卡贫困群众的易地扶贫搬迁。

“十三五”期间，全国累计投入各类资金约6000亿元，建成集中安置区约3.5万个，建成安置住房266万余套，配套新建或改扩建中小学和幼儿园6100多所、医院和社区卫生服务中心1.2万多所、养老服务设施3400余个、文化活动场所4万余个，960多万建档立卡贫困群众已全部乔迁新居。[2]

此次18部委联合发文的增量信息又是什么？此次文件是在易地扶贫搬迁已经完成的基础上，进一步推进后续扶持和加快发展的工作，目标是“加快实现人口市民化、就业多元化、产业特色化、基本公共服务均等化、社会治理现代化”。主要方式一是分类引导大型安置区融入新型城镇化；二是鼓励支持有条件有意愿的搬迁群众进城落户，促进高质量充分就业，促进安置区生活便利性；三是强化产业帮扶，提升安置区后续产业可持续发展能力。

文件的总体要求是，“聚焦大型易地扶贫搬迁安置区，以满足搬迁群众对美好生活的向往为出发点和落脚点，以巩固拓展易地扶贫搬迁脱贫成果实施新型城镇化和乡村振兴战略为主线，着力扶持壮大县域特色产业，着力促进搬迁群众就业创业，着力提升安置区配套设施，着力完善基本公共服务体系，着力健全社区治理体系，解决好搬迁群众急难愁盼问题，加快实现人口市民化、就业多元化、产业特色化、基本公共服务均等化、社会治理现代化，全面转变搬迁群众生产生活方式，确保搬迁群众稳得住、逐步能致富，为推动脱贫地区高质量发展如期实现中国式现代化打下坚实基础。”

其中，引导大型安置区融入新型城镇化、推动安置区与所在城镇一体化建设发展、提升安置区生产生活便利性将给县域经济带来增量基建投资需求。文件要求全面提升安置区生产生活便利性，重点包括县城基础设施延伸覆盖、配套设施提档升级和公共服务提标扩面三个方面。文件具体对道路设施，供水、供气、供热管网和垃圾污水处理设施、信息通信网络等市政公用设施，消防栓、蓄水池、微型消防站等配套设施，教育、医疗、养老等公共服务设施，社区服务中心、综合性文体场所等均提出了建设要求。

文件第十三至十五条内容，从“推动县城基础设施延伸覆盖”、“支持配套设施提档升级”、“实现公共服务提标扩面”对全面提升安置区生产生活便利性提出了要求。

其中，人口的市民化将助推城镇化率的提升，“新市民”又会进一步影响消费领域。“人口市民化”的第一重体现是户籍的市民化，即“鼓励支持有条件有意愿的搬迁群众进城落户”，这将带来我国人口城镇化率的提升；第二重体现是“推动搬迁群众生产生活方式由农民向市民转变”，通过城镇基本公共服务向搬迁人口的覆盖、产业发展和就业保障、生活方式的转变，提振居民消费水平。

文件第四至六条内容，从“推进有序落户城镇”、“推进有序落户城镇”、“强化合法权益保障”对加快搬迁人口市民化进程提出了要求。

推进有序落户城镇。充分尊重搬迁人口落户城镇意愿，因地制宜制定具体落户办法，提高户籍登记和迁移便利度，鼓励支持有条件有意愿的搬迁群众进城落户。积极稳妥推广新市民居住证制度，推动城镇基本公共服务逐步覆盖未落户搬迁人口。依法保障已落户城镇的搬迁群众在迁出地农村的合法权益。

其中，产业发展和就业保障将有助于产业下沉、劳动力供求的对接。文件要求通过提供劳务输出服务，安置区配套产业园区、就业帮扶车间、社区工厂，零工市场，周边以工代赈项目、县域内重点工程项目建设等多种方式促进就业。在产业发展方面，则主要通过县域产业特色化发展来辐射和带动安置区产业发展，因地制宜发展来料加工、包装运输、餐饮休闲、特色种养、农产品加工、特色手工业、电子商务、乡村旅游等产业。

《中共中央国务院关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》，提出“做好易地扶贫搬迁后续扶持工作。聚焦原深度贫困地区、大型特大型安置区，从就业需要、产业发展和后续配套设施建设提升完善等方面加大扶持力度，完善后续扶持政策体系，持续巩固易地搬迁脱贫成果，确保搬迁群众稳得住、有就业、逐步能致富。”[3]

2021年易地扶贫搬迁后续扶持工作取得明显成效。“464.31万搬迁劳动力实现就业、就业率达92%，218万户有劳动力的搬迁家庭基本实现了至少1人就业目标……960多万搬迁群众……”[4]

其中，与加快土地流转结合、保障搬迁群众在迁出地的合法权益也是增加居民收入和支出的重要制度支持。文件明确，“切实保障搬迁群众在迁出地原有合法耕地、林地、草场等承包经营权以及各类农牧业补贴和生态补偿等权益”。具体收益来源包括两方面，一是“探索整合利用腾退宅基地和碎片化集体建设用地，加快土地流转”；二是“鼓励支持各地在迁出区开展土地规模经营、依法依规实施国家储备林项目或油茶等木本油料种植项目，退耕还林还草，盘活迁出地土地资源”。

强化合法权益保障。切实保障搬迁群众在迁出地原有合法耕地、林地、草场等承包经营权以及各类农牧业补贴和生态补偿等权益，探索整合利用腾退宅基地和碎片化集体建设用地，加快土地流转。做好迁出地和迁入地间各类社会保障政策转移接续工作，确保搬迁群众医疗保险、养老保险、城乡低保等应保尽保。有条件的地方可通过采购意外伤害保险、商业护理保险等方式，提升困难搬迁群众保障水平。加强对搬迁群众防止返贫动态监测，精准落实各类帮扶措施，对搬迁后出现突发性、紧迫性、临时性生活困难的人员按规定及时给予临时救助。鼓励支持各地在迁出区开展土地规模经营、依法依规实施国家储备林项目或油茶等木本油料种植项目，退耕还林还草，盘活迁出地土地资源，不断拓宽搬迁群众增收渠道。

关于资源保障，文件涉及的包括建立健全新增城镇建设用地规模与搬迁人口落户城镇数量挂钩机制；支持省级易地扶贫搬迁投融资平台业务转型，符合条件的可承担地方政府专项债券项目建设运营，积极支持发行公司信用类债券；将符合条件的安置区融入新型城镇化相关项目纳入地方政府专项债券支持范围；通过农业转移人口市民化奖励机制，对吸纳搬迁人口落户多的地区给予财政支持等。

文件第19条内容对强化政策支持作出部署。（1）将大型安置区后续发展项目纳入县城、市辖区建设项目库，符合条件的积极纳入巩固拓展脱贫攻坚成果和乡村振兴项目库；（2）建立健全新增城镇建设用地规模与搬迁人口落户城镇数量挂钩机制；（3）支持省级易地扶贫搬迁投融资平台业务转型，符合条件的可承担地方政府专项债券项目建设运营，积极支持发行公司信用类债券；（4）稳妥适度增设行政区划建制并优化管辖范围。

文件第20条内容从5个方面对资金保障作出安排。（1）按照“钱随人走”的原则，通过农业转移人口市民化奖励机制，对吸纳搬迁人口落户多的地区给予财政支持；（2）鼓励各地利用中央和省级财政衔接推进乡村振兴补助资金，积极支持城镇集中安置区实施符合规定的易地扶贫搬迁后续扶持项目；（3）将符合条件的安置区融入新型城镇化相关项目纳入地方政府专项债券支持范围；（4）鼓励引导省级相关投融资平台按照市场化原则，加大对大型安置区相关后续发展项目的投入力度；（5）在不新增政府隐性债务的前提下，引导银行业金融机构加大对安置区后续发展的信贷投入。

从宏观角度，对政策要由近看远，我们进一步的理解还有以下几点：（1）2020-2022年的疫情可能带来部分人群致贫返贫，易地扶贫搬迁融入新型城镇化有助于巩固扶贫成果；（2）这项政策也是一个信号，低收入群体的公共服务均等化是“十四五”期间高质量发展的重要内容之一，它对中国经济、居民收入、基础消费发展都会带来深远影响；（3）由于大的方向是要承接人的上翻和部分产业的下沉，县域经济的基础设施建设、公共服务配套仍有广阔空间；城市半径、存量商品房市场、产业分布也会受到影响；（4）从类似政策的资源配套看，财政的“钱随人走”是一个重要原则，未来应会逐步实现按常住人口进行均衡性转移支付，增强基层公共服务保障能力，人口的转移将是地方财政资源的基础，地方也会有竞争性吸引人口的动力；（5）中长期看，中国经济仍有一块优势和空间是推动农村人口的进一步城市化。

核心假设风险：报告对文件内容解读与实际情况产生出入；后续实际执行情况与文件要求产生出入；搬迁居民实际落户城镇意愿不及预期。

[1]https://mp.weixin.qq.com/s/UEssUvW8-jL1TrbW-awLKw

[2]http://www.gov.cn/xinwen/2021-01/29/content_5583417.htm

[3]http://www.gov.cn/zhengce/2021-03/22/content_5594969.htm?gov

[4]https://baijiahao.baidu.com/s?id=1728940857888040707&wfr=spider&for=pc

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